O Estado exige às empresas que respeitem os direitos dos trabalhadores. Cria leis laborais, fiscaliza contratos e anuncia medidas para combater a precariedade. No entanto, existe uma pergunta incómoda que merece ser feita: o próprio Estado dá o exemplo?
Os números mostram que a Administração Pública continua a recorrer a milhares de contratos de prestação de serviços. Naturalmente, nem todos representam situações de precariedade ou falsos recibos verdes. Existem funções verdadeiramente independentes e trabalhos temporários que justificam este tipo de contratação.
Contudo, quando uma prestação de serviços deixa de responder a uma necessidade excecional e passa a servir durante meses ou anos uma necessidade permanente, a questão muda completamente.
E é aqui que começa a contradição.
O que é realmente um recibo verde?
Um recibo verde não constitui, por si só, um problema.
Segundo o próprio portal do Governo, os recibos verdes permitem aos trabalhadores independentes declarar os pagamentos recebidos pela prestação de serviços. Portanto, destinam-se essencialmente a quem trabalha por conta própria.
Fonte externa: Governo de Portugal — Guia para trabalhadores independentes.
Da mesma forma, a Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP) estabelece regras bastante claras para o Estado.
Um contrato de prestação de serviços em funções públicas pressupõe trabalho realizado sem sujeição à disciplina e direção do organismo público e sem horário de trabalho.
Além disso, a própria DGAEP distingue duas modalidades principais: tarefa, destinada a trabalhos específicos de natureza excecional, e avença, utilizada para prestações sucessivas no exercício de uma profissão liberal.
Mais importante ainda: a legislação determina que estes contratos devem corresponder a trabalho não subordinado.
Boletim Estatístico do Emprego Público – DGAP
Portanto, no papel, a fronteira parece clara. Na prática, pode tornar-se muito menos evidente.
O Estado continua a contratar milhares de prestadores
Os próprios números oficiais mostram a dimensão do fenómeno.
No segundo semestre de 2024, a DGAEP contabilizou 26.697 prestações de serviços nas entidades analisadas da Administração Pública. Destas, 13.559 encontravam-se na Administração Central.
Além disso, no primeiro semestre de 2025, 61,1% das prestações de serviços foram celebradas na modalidade de tarefa.
Estes números não permitem concluir que existam dezenas de milhares de falsos recibos verdes. Seria errado fazê-lo.
Mas permitem fazer outra pergunta: quantos destes prestadores estão verdadeiramente a executar serviços independentes e quantos asseguram necessidades que deveriam corresponder a postos de trabalho estáveis?
Essa é a questão que merece fiscalização.
Quando o trabalhador independente começa a parecer trabalhador subordinado
A diferença é essencial.
Um verdadeiro prestador de serviços deve conservar autonomia na organização do seu trabalho. Pelo contrário, quando uma pessoa trabalha regularmente no mesmo local, utiliza os equipamentos da entidade, recebe instruções, cumpre horários definidos ou recebe periodicamente uma quantia determinada, podem existir elementos compatíveis com uma relação laboral.
O Código do Trabalho português contém precisamente uma presunção de existência de contrato de trabalho quando estão reunidas determinadas características da relação profissional.
A preocupação legislativa com relações de trabalho aparentemente independentes que escondem verdadeira subordinação não é nova. O próprio enquadramento jurídico português foi desenvolvido precisamente para facilitar a identificação destas situações.
E aqui surge novamente a pergunta incómoda:
Se o Estado exige este comportamento aos empregadores privados, pode aceitar padrões semelhantes dentro dos seus próprios serviços?
O Estado já prometeu combater esta precariedade
O mais curioso é que este debate está longe de ser novo.
Documentação publicada pela própria DGAEP recorda estratégias governamentais destinadas ao combate à precariedade laboral na Administração Pública, referindo inclusivamente uma redução de aproximadamente 30% dos recibos verdes durante reformas anteriores.
Portanto, sucessivos governos conhecem o problema há muitos anos.
Foram criados programas de regularização, alteraram-se regras e milhares de trabalhadores passaram para vínculos mais estáveis.
Ainda assim, as prestações de serviços continuam presentes.
Entretanto, a Administração Pública cresceu. Em 30 de junho de 2026, existiam cerca de 768 mil postos de trabalho nas administrações públicas, segundo os dados mais recentes divulgados pela DGAEP.
Ou seja, Portugal tem uma Administração Pública enorme. Nesse contexto, parece ainda mais legítimo exigir transparência sobre quais funções precisam realmente de prestações externas e quais correspondem a necessidades permanentes dos serviços.
Direitos no papel e realidade no terreno
Este problema encaixa numa questão mais ampla: Portugal possui muitas regras destinadas a proteger os cidadãos e trabalhadores, mas nem sempre consegue transformar essas regras em resultados concretos.
Já abordámos essa diferença entre direitos formais e realidade no artigo “A Constituição Portuguesa ainda responde às necessidades atuais?”, onde discutimos precisamente a distância que pode existir entre aquilo que o Estado garante juridicamente e aquilo que os cidadãos encontram na vida quotidiana.
Existe também um problema de fiscalização e aplicação das leis. Como analisámos em “A justiça portuguesa é demasiado lenta para ser realmente justa?”, uma norma só protege verdadeiramente alguém quando existem instituições capazes de a aplicar eficazmente.
Com os recibos verdes acontece exatamente o mesmo. Não basta escrever boas leis. É necessário cumpri-las.
A minha opinião: o Estado tem de ser o primeiro a dar o exemplo
Não considero que o Estado deva acabar com os contratos de prestação de serviços. Isso seria absurdo.
Existem consultores, especialistas, técnicos e profissionais independentes cuja contratação temporária faz todo o sentido. Uma Administração Pública moderna precisa dessa flexibilidade.
Mas existe uma linha que não devemos ultrapassar.
Quando um posto responde a uma necessidade permanente, quando o trabalhador executa continuamente as mesmas funções e quando existe verdadeira subordinação, o Estado não deveria esconder uma relação laboral atrás de uma prestação de serviços.
Sobretudo porque o Estado não é um empregador qualquer.
É o legislador, é quem define as regras, é quem fiscaliza e quem exige aos privados que respeitem os direitos laborais.
Por isso, deveria ser também o primeiro a dar o exemplo.
Combater a precariedade nas empresas privadas enquanto se toleram situações precárias dentro da própria máquina pública seria uma enorme contradição.
O Estado não pode exigir aos outros aquilo que não está disposto a exigir a si próprio.
Porque, no final, a questão resume-se a isto:
Se o Estado combate os falsos recibos verdes, quem fiscaliza os recibos verdes do próprio Estado?
Fontes: Boletim Estatístico do Emprego Público, Prestações de serviços na Administração Pública
Sentinela Lusa
